福建省人民政府关于调整乡镇行政区划的意见

各市、县(区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业、各高等院校：
　　为优化我省乡镇布局，加快城镇化进程，适应经济和社会发展的需要，根据国家民政部等七部、委、办《关于乡镇行政区划调整工作的指导意见》(民发[2001]196号)和《福建省乡镇工作纲要(试行)》、《福建省城市社区建设纲要(试行)》，结合我省实际，现提出调整乡镇行政区划的意见。
　　一、调整乡镇行政区划的必要性
　　(一)我省规模小的乡镇较多。据统计，面积小于20平方公里的乡镇有60多个， 其中小于5平方公里的有10个；人口少于1万人的乡镇有122个，其中不足5千人的有15个，个别的乡镇人口仅1千多人。这种状况导致这部分乡镇集聚力和辐射力不强，产业结构雷同，资源浪费严重，整体实力弱，市场难以形成。通过行政区划调整，实行乡镇区域重组，撤并规模小、经济实力弱、基础设施差的乡镇，使调整后的乡镇可以在较大的范围内合理地配置资源和安排建设布局，有利于加快农村产业化结构调整，有利于促进乡镇企业上规模、上档次，从而加速我省农村经济的发展。
　　(二)我省多数县城(含县级市城区)在县域中首位度不高，城市发育不足，集聚和辐射功能弱，规模小，全省县城平均人口不足5万人。行政区划不够合理，县城驻两个以上乡级政府的现象相当普遍，有一半左右的县城区内驻着城郊乡镇的政府，或被城郊的另一个乡镇包围，造成城、郊交错，相互“插花”，不仅行政管理困难，基础设施重复建设，影响城市的统一规划和建设，而且生产力要素集中程度不高，乡镇企业缺乏规模和档次，农村剩余劳动力和农村人口转移困难，制约第三产业的发展和市场的形成。调整行政区划，可以理顺不合理的行政区划，充分发挥农村中心镇的聚集优势和区位优势，促使人流、物流、资金流和信息流等生产力要素加快向县域中心和农村中心镇集聚，促进农村经济结构的调整，统筹规划和建设基础设施，吸纳农业剩余劳动力，全面提高我省农村城镇化水平。
　　(三)我省一些乡镇机构庞大，部门多，人员臃肿，财政压力大，农民负担重。撤并部分乡镇可扩大经济发展空间，中心镇的功能将进一步突出，避免了资源浪费，减少社会运行成本，促进经济发展，减轻农民负担。
　　二、调整行政区划的指导思想和原则
　　(一)指导思想：以促进经济和社会事业发展为目标，以强化行政管理为出发点，在确保社会稳定的前提下，实事求是，稳妥有序，因地制宜，适时合理地调整乡镇规模和布局，加速城镇化进程，使我省乡镇达到规划科学、布局合理、规模适度、加快发展的要求。
　　(二)撤并乡镇的原则
　　1．以经济为主导的原则。要以经济建设为中心，立足长远，科学规划，着眼于乡镇经济和小城镇的长远发展，优化资源配置，合理布局生产力要素，使调整后的乡镇适度扩大规模，增加经济发展的空间，成为新的经济增长点。
??2．实事求是、因地制宜的原则。要根据当地实际情况和有关乡镇的不同特点，充分考虑自然地理条件、经济社会发展水平、城镇建设、行政管理以及历史沿革和群众生产生活习惯、意愿等方面因素；不能人为地割裂历史、地理等因素，下达指标，定比例。不搞“一刀切”，条件不成熟的地方不要勉强进行调整撤并。要依据沿海、山区不同地域情况，因地制宜，分类指导。
??3．科学规划、合理布局的原则。依据经济、社会发展规划和城镇体系规划，制定撤并方案。调整后的乡镇规模要适度，乡镇政府驻地一般在原驻地中选择，原则上不选第三地。做到既便于有效管理、强化服务，又有利于优化资源配置，促进区域经济的发展。
??4．稳妥有序、确保社会稳定的原则。行政区划调整与广大干部群众的利益息息相关，容易引发各类矛盾，必须稳妥操作，有计划、按程序进行。要做好干部群众的思想工作，尊重群众的意愿。对少数民族居住较为集中的地区，要充分听取少数民族干部群众的意见，加强沟通和协调，妥善解决好各种矛盾，确保社会安定稳定。
??5．尽量成建制撤并的原则。一般以乡镇为单位，实行成建制撤并，以减少因资产、债权、债务分割带来的矛盾，实现平稳过渡。
??6．减轻农民负担的原则。撤并乡镇要与机构改革结合起来，下决心精简机构和人员，减少开支，不得趁撤并之机向农民乱收费、乱集资、乱罚款和乱摊派，确保农民的负担比撤并前有所减轻。
??三、调整乡镇的参照标准
??此次调整乡镇行政区划以扩大县(市)政府驻地行政区域的规模，增强其经济实力和撤并规模过小的乡镇为重点，同时理顺不合理的行政区划关系。
??(一)县城(含县级市城区)在县(市)域内生产力要素密度较高，基础设施较配套，第三产业网点集中，具有向中小城市“质量升级”的基础。以县城扩容为重点，可以节约土地资源，降低城市化成本。鉴于我省各地情况差别较大，现提出以下指导性的调整乡镇参照标准：
??1．县级市城区总面积，一般要达到40平方公里，人口一般要达到10万以上，未达到的，要逐步撤销城郊的乡镇将其行政区域并入；县政府驻地镇，面积小于40平方公里，人口少于6万人的，要逐步撤销城郊乡镇，将其行政区域并入。
??2．位于县(市)城郊，政府驻地在县城关的乡镇，要撤并入城关镇(城区)；包围着城关镇的城郊乡镇，原则上也要逐步撤并入城关镇。
??3．设市或设区后其城区仍保留原城关镇的，应改制为街道办事处。县政府驻地镇，在充分调研论证和试点的基础上，按照成熟一个改一个的原则，逐步撤销建制镇，设立街道办事处，作为县政府的派出机关。街道办事处的设立，原则上是撤一设一。城区常住人口超过10万人(含10万人)的镇，若确有必要，可增设一个街道办事处。
??4．已纳入城市建成区，基本没有农用地或只有少量农用地的乡镇，以及符合条件的新建小区和小城镇户籍制度改革的地区原则上也应改制为街道办事处，村委会改为居委会。
??(二)区域面积偏小(视各地情况而定)，且沿海人口在1.5万人以下，山区人口在1万人以下的乡镇，除岛屿等自然地理位置特殊的外，原则上要逐步撤并入毗邻实力较强的乡镇。
??(三)经济实力较强，区位优势明显的中心镇，力求调大规模，位于沿海的一般面积要在30平方公里、人口5万以上；位于山区的一般面积要在100平方公里、人口3万以上。未达到以上标准的中心镇，原则上要逐步撤并周边经济实力较弱、规模偏小、与其地缘关系较密切的乡镇。
??(四)交通条件较差，又无其它优势，且财政困难，发展潜力较小的乡镇，可逐步撤并入毗邻实力较强的乡镇。
??(五)市辖区的乡、镇、街道办事处调整，可根据本辖区的实际情况，参考上述标准操作。
??四、方法和步骤
??调整行政区划工作涉及面广，政策性强，情况复杂，影响深远，各地一定要高度重视，加强领导，各级政府和有关部门要统筹规划，精心组织，上下结合，分步实施，确保调整工作达到促进经济和社会发展的预期目标，确保撤并工作不影响经济建设和社会稳定。条件不成熟的地方，不要勉强调整撤并。
??(一)先试点，后全面铺开。各设区的市今年可先进行一、二个试点，在试点的基础上总结经验；同时组织开展全面调查摸底，制定调整乡镇的总体规划和年度计划，明年起再有组织地分批展开。
??(二)建立工作机构，加强组织领导。省和有任务的设区市、县(市、区)要建立乡镇区划调整工作领导小组，由同级政府主要领导担任组长，分管领导担任副组长，成员包括有关部门领导等，领导小组下设办公室，具体组织、指导、协调行政区划调整工作；办公室一般设在同级政府民政主管部门。
??(三)调查摸底，征求意见。由县(市、区)政府负责，组织计划、教育、公安、民族事务、民政、财政、人事、机构编制、国土、建设、农业、林业、审计、统计、体制改革等部门组成联合调查组，到需要撤并的乡镇调查研究，广泛听取干部群众意见，确定乡镇调整方案。必要时，由设区的市通盘协调和研究，确定乡镇调整方案。
??(四)严格履行审批手续，认真组织实施。各级政府和有关部门要严格把关，按法定程序，逐级上报到省政府审批。经批准后，再精心组织实施。
??(五)妥善安置干部。要严格按照干部管理的原则和权限，根据本地实际情况，通盘考虑，妥善安置，多渠道分流消化，尽可能减少人员思想波动。
??(六)清理财产，做好交接。对于撤并乡镇的国有资产和集体财产要实行统一审计，统一并账，统一管理，严防国有资产和集体资产流失。对有关乡镇的财务审计和封账必须在撤并工作前进行。对原乡镇政府的债权债务关系，应转到新组建的乡镇政府，并依法告知有关方面和有关人员；对违反财经法规、纪律的，要严肃处理。
??五、有关要求
??(一)耐心细致地做好基层干部群众的思想政治工作，防止简单行事。做好宣传发动工作，稳善安置乡镇富余人员，要教育干部从全局出发，服从组织安排。要有针对性地做好群众的宣传教育，并认真考虑和兼顾不同方面群众的利益，确保社会稳定。特别是有关乡镇的领导干部要带头坚持讲大局，讲团结、讲稳定、扎扎实实地做好各项工作。
??(二)严明纪律。要严肃组织人事纪律、财经纪律、群众纪律和廉政纪律，不准干扰区划调整，不准突击调配人员、提干、提职，防止出现私分、侵占、挥霍国家和集体资产等问题。
??(三)继续做好被撤乡镇驻地的管理。调整撤并乡镇后，城镇基础建设应以新驻地为重点，对被撤乡镇驻地应严格控制，防止出现新的重复建设。对被撤乡镇驻地的原乡镇政府固定资产要积极盘活，充分利用，为生产、生活服务的功能性设施要通过创新机制，继续利用，不断完善；同时，要保护好当地多种经济成份的各类企业、工商户的合法权益，支持他们继续办好现有的产业和项目，鼓励他们到新建乡镇驻地开展经营活动。
??(四)乡镇行政区划调整要与省委、省政府关于乡镇机构改革方案的总体要求相适应，按照“精简、统一、效能”的原则，合理调整内设机构，精简、优化乡镇干部队伍，做好撤并后人员安置工作，使调整后的乡镇机构符合办事高效、运转协调、行为规范的管理体制的要求。
??(五)开展调整乡镇行政区划试点的单位，要根据中共中央转发《全国人大常委会关于全国乡级人民代表大会换届选举工作有关问题的意见》(中发[2001]12号)以及省人大常委会的有关决定精神，做好乡镇人大换届选举各项安排的衔接工作。同时，要做好与农村税费改革相配套的衔接工作。
??(六)新组建的乡镇要根据经济社会发展和建设用地的需要，可以按照法定程序，修订县(市)域土地利用总体规划和城镇体系规划，以及乡镇的经济社会发展规划、土地利用总体规划和建设规划，积极引导人口和生产力要素向调整后的乡镇集聚，加快当地经济发展。
??(七)在调整乡镇的同时，积极稳妥地做好村委会调整撤并工作。村委会调整撤并必须切实加强领导，充分准备、严密组织，注意把握以下几点：
??1．以县(市、区)为单位，从本地的实际出发，因地制宜地确定并村方案，不定指标、不压任务，不搞“一刀切”。
??2．对同一自然村内有两个村委会的，原则上应予合并；对人口少、面积小的，或人为分割但经济联系密切的村，原则上应予合并。
??3．原则上以村为单位整建制进行撤并，合并的村在地理位置上要相连，不得形成新的“飞地”，以方便群众办事和村民自治。
??4．坚持依法办事。村的撤并要经大多数村民同意，村民代表大会未通过的撤并方案，不得勉强实施。
??5．依法处理集体资产和债权债务问题，严格财务制度和财经纪律，坚持公开民主操作。对并村后的村级集体资产和村民福利待遇，要广泛征求村民意见，依法办事，防止简单平调和拉平。对村级集体的经营性资产，要建立规范的经营、管理机制，实现保值增值。
??6．切实减轻农民负担。并村中，不得以任何名义向农民乱集资、乱摊派和乱收费；并村后，要确保农民的负担比并村前有所减轻。

福 建 省 人 民 政 府
二○○二年六月一日