发布文号: 阿府发[2007]24号
各县人民政府，州直有关部门，卧龙管理局：
为认真贯彻《四川省人民政府关于推进我省集体林权制度改革的意见》（川府发〔2007〕25号）精神，进一步完善我州林业产权制度，稳步推进集体林权制度改革，调动农牧民造林护林的积极性，增加农牧民收入，促进林业产业更好更快发展，特制定此实施意见。
一、改革的必要性
我州是四川重点林区，集体林业用地面积82.8万公顷，占全州林业用地面积的21.33%，在全州林业发展中具有重要的地位。改革开放以来，通过稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的林业“三定”等改革，我州集体林业得到一定发展。但由于长期以来，集体林区农牧民的权益未能很好落实，尤其是经营权没有得到落实，广大农牧民从事林业生产经营的积极性不高，林业“大资源、小产业”状况突出。现有集体林仅确权到村，未到户。上世纪80年代已确权颁证的也存在“指山为界”、四至不清、证地不符等情况，造成产权不明晰、经营主体不落实、经营机制不灵活、权责利不统一，林权纠纷时有发生。
这些问题和矛盾影响了农牧民经营林业的积极性，制约了林业发展和农牧民增收。因此，通过集体林权制度改革（以下简称林改）将林权落实到户、到人，还山、还林、还利于民，使广大农牧民管者有山、护林有责、营林有利、致富有门，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的优化配置，是加快林业发展、振兴林区经济、富裕广大农牧民的重要途径，也是落实科学发展观、建设社会主义新农村，构建和谐社会的有效举措，具有很强的现实意义和深远的历史意义。林改事关广大农牧民的切身利益，事关我州长江、黄河生态屏障建设大局，各县人民政府要站在战略和全局的高度充分认识林改工作的必要性和紧迫性，切实做好集体林权制度改革工作。
二、改革的指导思想
以科学发展观为指导，明晰集体林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权，保障收益权，规范森林资源流转，建立多元化的林业经营主体，最大限度地调动广大农牧民和其他经营主体造林、护林的积极性，解放和发展林业生产力，加快长江、黄河上游生态屏障建设步伐，促进我州经济社会全面、协调、可持续发展。
三、改革的总体目标
通过改革建立起产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规范有序、监管服务有效的现代林业产权制度，实现山有其主、主有其权、权有其责、责有其利，促进林业发展和农牧民增收。
四、改革的基本原则
（一） 坚持分类指导、分步实施的原则，处理好统一部署和因地制宜的关系。
（二）坚持分类经营、生态优先的原则，处理好保护生态与发展产业的关系。
（三）坚持以人为本、统筹兼顾的原则，处理好农牧民与集体利益的关系。
（四）坚持尊重历史、权益平等的原则，处理好历史与现实、内部承包与外部承包的关系，协调好林牧矛盾。
（五）坚持依法办事、“公开、公平、公正”的原则，处理好尊重群众意愿与规范操作的关系。
（六）坚持权责利一致、质量与进度相统一的原则，处理好改革与稳定的关系。
五、改革的范围
主要是集体商品林及其林地、县级以上人民政府规划的集体所有的宜林荒山荒地。
对权属尚未明晰的集体林中的商品林木、林地，确权发证；
对已明晰权属的自留山、责任山，实行家庭承包经营的经济林，国有、外资、民营等企事业单位和个人依据流转合同取得的集体林地使用权或林木使用权、所有权，应稳定完善；
对抵押权未解除、权属有争议的林木、林地，通过协商能够明确权属、达成一致意见的，一并予以改革；
对经州、县人民政府规划确定的生态公益林（包括森工企业异地管护的集体林），暂不列入本次改革范围，依法发放林权证，继续执行国家天然林保护政策和公益林管护政策。
对世界自然遗产区、国家风景名胜区、国家森林公园、州级以上自然保护区内的集体林，暂不列入本次改革范围，按照《自然保护区条例》等法律法规规定严格保护。
退耕还林及配套荒山造林的林木、林地依法发放林权证，继续执行国家退耕还林政策。
六、改革的主要内容及配套政策
（一）明晰产权
在坚持集体林地所有权不变的前提下，将林地使用权、林木所有权和经营权明晰到户或其他经营实体，确立农牧民（或业主）的经营主体地位并依法签订林地林木承包（流转）合同，明确双方权、责、利，及时进行现地勘验，确定四至界限，依法进行林权登记，颁（换）发林权证书，做到图、表、册一致，人、地、证相符。明晰产权应区别不同情况，分别采取以下几种方式：
1.已划定的自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回和随意调整。
2.分包到户的责任山要保持承包关系稳定。上一轮承包到期后，原承包合同基本合理且执行较好的可直接续包；承包合同不完善的要进行完善；对合同不合法的要依法纠正，重新签订承包合同；面积、四至不清楚的，在进一步勘验、明晰产权的基础上完善承包合同；对已经续签承包合同，但不到法定承包期限的，经履行有关手续，可延长至法定期限；农户不愿意继续承包的，在对原合同约定的权责和义务清理后，可交回集体经济组织另行处置。
自留山、责任山已“两山并一山”的，应保持稳定；自留山、责任山被集体以行政手段收归统一经营，若2/3以上群众要求归还的，应当归还农户经营。
3.对目前尚未确权到户的集体山林，按现有户籍人口折算人均山林面积，确权到户。
4.对集体统一经营的山林，原则上要分到户。其中，群众比较满意且不愿分的山林，可以继续实行集体统一经营，但要按照“分股不分山，分利不分林”的原则转换经营机制，实行股份合作，均股均利到人到户，明确经营主体，财务单独核算，收益按股分配。凡未投资入股的单位和个人，不得在集体统一经营山林收益中分利。对利用贷款营造的集体山林，在落实经营主体时，必须按照“债随林权走”的原则明确债务偿还主体，落实抵押物。
5. 对林权纠纷一时难协调和不利于林区社会稳定又不宜采取家庭承包方式的山林，仍实行集体统一经营。对不宜采取家庭承包方式的宜林荒山荒地，采取其他承包方式经营。可以通过招标、拍卖等方式依法承包给本集体经济组织内部成员或其他社会经营主体；也可以由集体统一组织开发后，再以适当方式确定经营主体；或者将宜林荒山荒地承包经营权折股分配给本集体内部成员后，再实行承包经营或股份合作经营。在同等条件下，集体经济组织内部成员享有优先承包权。
6.对已经依法流转的集体山林，经营者的合法权益应得到切实维护。对单位和个人买断、租赁、承包、入股经营的集体山林，凡程序合法、合同规范的，要予以维护；对群众意见较大的，要本着尊重历史、依法办事的原则妥善处理；对明显不合理，严重侵害集体和村民利益、经协商难以达成一致意见的，可通过司法程序解决。集体山林流转的收益应主要用于本集体经济组织内部成员分配和公益事业。无论采取何种形式，都要召开村民会议或村民代表会议经2/3以上成员或者村民代表同意。
对林权证上的面积以习惯面积记载或因其他原因致使记载面积与实际面积有出入的，在发生林地流转或征占用林地时，一律以实测面积为准。
（二）放活经营权
1.按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，采取转包、出租、互换、转让等方式进行林权流转。但权属不清、有争议以及法律法规明确禁止流转的集体山林除外。凡自愿流转的要签订流转合同，及时办理林权变更登记手续。已经流转但手续不完备的应当补充完善。
2.集体统一经营的山林流转必须进行森林资源资产评估，提前在本村进行公示，经2/3以上村民同意后，按规定报乡（镇）人民政府批准并向县级林业主管部门申请办理林权变更登记手续。个人或者其他经营主体的山林流转是否评估，由其自主决定。州、县人民政府和林业主管部门要完善流转体系，做好流转服务工作。条件成熟的可以组建林业产权交易市场，为有流转需求的各种主体搭建交易平台，提供信息发布、政策咨询、资产评估、产权交易、林权变更登记等服务。
3.放活林木经营，对林木及其制品的运输进行有效管理。经县级以上林业主管部门同意，允许林权所有者在辖区内自主调剂；对在房前屋后、自留地、自留山、非林业用地上生产的木材，不纳入木材生产计划管理；经乡（镇）人民政府核实，允许凭村、组证明到林业主管部门办理木材运输证，依法上市销售。
（三）落实处置权
1.对已明晰权属的自留山、责任山及外资、民营企业等单位和个人营造的林木及附着物、林下资源、森林景观资源，依法落实业主处置权益。林地使用权和林木所有权可依法继承、抵押、担保、入股，可作为合资、合作的出资或合作条件。允许合理利用林地资源开展林下种养业，开发森林旅游业。
2.在坚持采伐限额管理的前提下，加快进行森林分类经营区划界定，调整商品林采伐管理政策。一般人工用材林采伐限额有结余的，经省级林业主管部门认定后可以结转下年度使用。对新建速生丰产用材林基地达到3000亩以上的，单独编制森林采伐限额，且其采伐方式、采伐年限按照批准的森林经营方案执行；对胸径10厘米（含10厘米）以下的抚育间伐材不纳入木材生产计划管理；对在非林业用地中培育的人工商品林不纳入采伐限额和木材生产计划管理；对人工培育的珍贵树种用材林，按一般树种商品林进行管理。
集体天然商品林采伐，严格执行《四川省天然林保护条例》有关规定。
（四）保障收益权
1.农户经营自留山的收益归农户所有。农户经营承包林地的收益除按合同约定交纳林地使用费和国家设定的规费外，归农户所有。严格执行国家关于取消农业特产税等各项税费政策，依法制止、查处乱收费、乱摊派行为。除国家和省政府规定的涉林收费项目外，各县自行制定的收费项目一律取消，以切实保障林业经营者的收益权。
2.落实征占用林地补偿政策。对通过家庭承包取得的林地，在承包期内发生征占用林地的，其林木补偿费应支付给林木所有者；林地补偿费按有关政策法规规定和发包、承包双方合同协议比例执行。
3.落实税收优惠政策。对从事林木生产的单位和个人自产自销原木获得的收入，依法免征增值税。对以“三剩物”和次小薪材为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退。对所有企事业单位种植林木、发展林木种苗以及从事林木产品初加工获得的收入，依法免征企业所得税。
4.建立森林生态效益补偿机制。多渠道筹措森林生态效益补偿专项资金，用于公益林的补偿。
5.进一步落实“谁造谁有”政策。凡在集体林地中合作造林的，合作双方已签定经营收益协议的，按协议执行；未签定的经双方协商，及时补签。
七、改革的方法步骤
集体林权制度改革是一项十分复杂的系统工程，涉及利益的再调整和大量历史遗留问题的处理。按照“先行试点、全面推开”的要求，各县要妥善处理各种历史遗留问题，严格程序规范操作，有步骤、分阶段、积极稳步推进。全州2008年1月启动实施，并完成各项基础工作；2009年全面完成。
为加快林改进程，积极探索有效途径和成功模式，州政府决定在汶川、若尔盖两县进行林改试点，2008年底完成。
全州林改步骤具体分四个阶段进行：
（一）宣传发动，调查摸底（2008年1月―3月）
各县要逐级召开集体林权制度改革动员大会，统一思想认识，全面部署林改工作。乡（镇）、村（组）要召开党员干部和村民大会或村民代表大会，全面组织发动林改工作。坚持舆论先行，充分利用广播电视、标语专栏、公开信等形式，采用各种形象直观、通俗易懂的方式，广泛深入宣传林改的目的意义、政策法规、方法步骤等，使林改家喻户晓，深入人心，把政策真正交给基层和农牧民，使广大群众了解林改，支持林改，参与林改。
各县特别是试点县应全面开展林改调查摸底，掌握集体林资源现状、存在的问题，为制定林改实施方案做好充分准备。
（二）培训骨干，制定方案（2008年4月―10月）
各级林改办负责组织林改政策和业务培训。按照“分级负责”的原则，各县分别对领导小组成员、办事机构工作人员、乡（镇）主要领导和村（组）林改工作人员等进行政策业务培训，确保每一个参加林改的工作人员能正确运用相关政策法规，统一方法、步骤和标准要求，保质保量完成林改。
在充分调查的基础上，未完成林权换（补）发工作的县必须尽快完成，确保林改试点工作实施。各县要结合分类经营区划成果，根据本实施意见的要求，制定本级集体林权制度林改实施方案。各县林改方案要报州政府批准；乡（镇）和农村集体经济组织林改方案分别报县人民政府审批并报县林改办备案。农村集体经济组织的实施方案报批前，必须经村民大会或村民代表大会2/3以上讨论通过。
（三）明晰产权，确权颁证（2008年11月―2009年6月）
各县要组织工作组，深入林改第一线，协助乡（镇）、各行政村、集体经济组织，开展明晰集体林产权工作。引导群众自主选择“均山”、“均股、“均利”等林改方式，依法签订书面合同，明确各方权利、义务。开展林权勘验、登记和林权证发放工作。
确权完成后，乡镇将审核无误的林权登记基础材料报县级林业主管部门，林业主管部门核实微机录入后，报县政府批准发放《林权证》，做到图、表、册一致，人、地、证相符。因流转或其他原因造成林权变化的，应当进行变更登记或换发《林权证》。对权属不清或纠纷尚未解决的，不得登记发放《林权证》。核发《林权证》后，对原有的山林权证要依法予以注销。完成新（换）发《林权证》的地方，今后的一切林事活动均凭新证办理。
（四）检查验收，总结完善（2009年7月―12月）
要建立县、乡（镇）自查、州级核查、省级验收机制。州、县集体林权制度林改领导小组要加强对林改实施情况的跟踪调查，及时发现和解决林改过程中出现的新情况、新问题。强化协调，确保各项林改政策和保障措施落实到位。加强信息报告和交流，实行林改信息月报和定期总结制度，州县林改办每月向同级政府和上一级林改办报告林改进展情况和存在的问题，每个阶段结束后上报阶段总结，遇有重大问题及时报告。各县在林改中遇到不能解决的问题，及时上报。县、乡（镇）两级要成立工作组，抽调基层工作经验丰富、熟悉农村政策的同志，深入一线指导林改工作，解答有关政策，检查工作质量，督促工作进度。
对外业区划勘界、林权登记发证、微机录入建档以及林权流转等进行全面验收，总结完善。验收工作由各级林改领导小组组织逐级逐项验收。州将成立督导组，协助省督导组完成各县林改工作的质量检查等工作。
汶川、若尔盖两县试点工作应按照四个阶段要求，制定2007年10月―2008年底林改时间表。
八、工作要求
（一）加强领导，落实责任
各县人民政府要把林改作为事关林业发展和社会主义新农村建设大局的战略任务提上重要议事日程，由政府主要领导负总责，分管领导具体抓。按照“省统一部署，州加强指导，县直接领导，乡（镇）组织，村组具体操作，部门搞好服务”的工作运行机制，精心组织，周密安排，做到认识到位、责任到位、措施到位，确保改革的顺利推进。各县应成立以县长为组长，分管县长、林业局局长为副组长，发改委、监察、民政、司法、国土资源、农业、地税、工商、农行、信用社、财政、公安、档案、林业部门领导为成员的“集体林权制度改革领导小组”，切实加强组织领导。各相关部门要各负其责，密切配合，积极支持改革。
各县林业部门要当好政府的参谋和助手，必须“硬抽人、抽硬人”成立“林改办”，认真做好林改具体协调等各项服务工作。
乡（镇）、村成立以书记为组长，乡（镇、村长）为副组长，相关人员为成员的“集体林权制度改革领导小组”，负责本行政区域内的林改具体工作。从实际出发，大胆探索，积极稳妥地做好林改工作。
层层建立林改领导责任制，落实领导责任，确保林改的质量和进度。切实处理好林改、发展和稳定三者的关系，高度重视林改中的社会稳定工作，把维护社会稳定贯穿于林改的全过程。各级领导和有关部门要深入林改第一线主动发现问题，主动做好涉林矛盾纠纷调处工作，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，确保不发生集体上访等突发事件。要严肃工作纪律，对出现的违法违纪、损害群众利益的行为，要坚决严肃处理，确保林改顺利进行。
（二）专项投入，保障资金
林改任务十分繁重，各县财政要把工作经费纳入年度财政预算。省财政将给予适当补助，州财政给予试点县适当补助，以确保全州林改任务的全面完成。
（三）落实人员，队伍精专
林改工作政策性、技术性和社会性很强，需要一支懂政策、业务精、作风实的骨干队伍。各县要站在对事业负责的高度，从大局出发，认真组织好工作班子，严格挑选工作人员。在抽调工作人员时，要选择政治思想过硬、业务能力强、工作认真负责、任劳任怨、作风扎实的同志。同时，要落实工作人员责任制，建立责任跟踪和过错追究制度。
（四）加强管理，防止乱砍滥伐
各县要强化林政管理工作，防止改革中出现放松管理、乱砍滥伐现象。针对出现的新情况、新问题，制定新的保护管理办法及措施。始终坚持“生态受保护、农民得实惠”这两条基本原则，坚守生态安全底线，坚决杜绝乱砍滥伐，依法严厉查处借林改之机乱砍滥伐等破坏森林资源的行为。
（五）严格监督，保证质量
各县在林改过程中，加强档案管理，确保资料完整。要切实加大检查监督力度，确保全州林改干净透明，公开公正。要认真贯彻林改的有关政策，建立相关制度。落实服务承诺制、林木采伐审批公示制、一次性告知制、限时办结制、责任追究制等具体规定，建立健全农牧民负担监测、信访举报、监督检查、案件查处等各项制度，设置并公布投诉举报电话。
牢固树立质量第一的观念，正确处理好质量与进度的关系，严禁违规操作。要按照有关法律法规和省、州的相关要求，在深入调查研究，广泛听取基层和农牧民意见的基础上，制定切实可行的林改工作实施方案，明确林改程序，统一林改标准，严格规范操作。要建立质量监控体系，实行严格的质量责任追究制度，坚决防止应付了事、走过场的倾向，使林改工作经得起历史检验。
二○○七年十二月二十一日
